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参见马颜昕：《自动化行政的分级与法律控制变革》，载《行政法学研究》2019年第1期。

1982年《关于第六个五年计划的报告》（国务院政府工作报告）也指出要制止滥占耕地建房现象。即构建严格控制建设用地增量或严守18亿亩红线[73]所表征的最严格土地管理制度。

[128] 刘洪彬、李顺婷、吴梦瑶、孙福军、王秋兵、董秀茹：《耕地数量、质量、生态三位一体视角下我国东北黑土地保护现状及其实现路径选择研究》，《土壤通报》2021年第3期。[98] 祖健、郝晋珉、陈丽、张益宾、王娟、康丽婷、郭稷桁：《耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析》，《中国农业大学学报》2018年第7期。特别是构建区域保护规模目标、质量目标和生态环境承载力目标[127]，进一步砥砺充实了所涉耕地保护目标的结构要义。改革开放以来，我国耕地保护机制价值变迁历程的时代性、阶段化特色鲜明。另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。

其二，通过类型化的行为规范设定，从绿色发展、永续利用和农业生态系统等方面来厘清相关原则的实施规程。最后，就生态发展主导下的优质化耕地保护时期而言。该决议将1978年《宪法》第37条第4款修改为：地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县和县以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作，都受国务院统一领导。

这意味着，政府不能仅因为具有某方面职权就概括性获得与之相关行为的普遍正当性，而立法者应当为具体行政领域提供监督规则。当前，上下级政府的关系规则不免呈现出原则性强而规则性弱、政策性强而规范性弱、内部性强而外部性弱等问题。可以说，中央层面的议行分离基本形成，地方层面仍是议行合一。[48]这些问题正是责任一体的要义所在。

在规范目标上，需要形成一种稳定性与灵活性兼备的国家机关关系模式，促进国家机关关系的非人格化，从而提升国家治理的绩效。有学者表示：这一条简单的规定，以服从上级的名义，将政府的所有对内职责潜在地贯穿在整个政府体系之中。

一方面，年度工作报告制度具有极大完善空间，应当明确人大代表听取、审议、批准工作报告的程序规则，明确工作报告审议行为的效力，特别是报告不被批准的标准和法律后果。政府明确具备了行政机关的属性，中央政府和地方各级政府都是国家行政机关。各级人民政府乃是实际上的经常工作着的政权机关。法律上，上级政府工作部门无权领导地方政府，但通过考核、督查、检查、评比、约谈等形式足以产生实质影响，以致与领导无异。

这种‘议行合一的体制……实际上使人大不能经常对政府的工作进行监督，在国家体制上是有缺陷的。在财政资金的获取上，下一级政府逐级受制于上一级政府，只有中央政府掌握完整的财政权。《宪法》明确国务院是最高国家行政机关，蕴含了行政一体的理念。1954年宪法在草拟时，双重负责条款最初写在第55条，后调整至第66条。

对此一种解释是：其原意是指政务院为中央人民政府委员会所辖的‘最高行政机关，而不是整个国家的最高行政机关。责任一体的目标是对行政权予以差别化的监督，避免行政机关的相互取代。

[61]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载前注[7]，习近平书，第74-75页。一切法律都要由中央来制定，地方不能制定法律。

地方政府不再充任人大的常务机关，不再介入人大事务，可以专心行使行政机关的职权。但在双重负责条款的背景发生变迁之后，这种服从亦有新的内涵。[25]《毛泽东文集》（第7卷），人民出版社1999年版，第33页。尽管《共同纲领》要求人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作，但在1954年宪法之前，在规范上，地方人大与地方政府是合一的，这种负责不具有外部监督的意义。民主集中制原则既是价值层面的，也有工具性意义。在现代行政的科层制之下，官僚机构的僵化是一个客观现实和必然规律，甚至被评价为是智力上保守的机构，其中充斥着老前辈以及他们过时的传统观念[43]。

如果地方人大不能决定设置哪些政府部门，那它产生的部门负责人的民主基础便有一定的不足。中央可以改变地方的决定。

其中，政府与政府委员会是一种整体与关键部分的关系，政府委员会是政府的核心或曰首脑，二者不可割裂。从规范体系上说，上级政府工作部门对下级政府工作部门的领导必须严格限缩，而对下级政府的领导应予明确禁止。

因此，除垂直领导情形外，地方政府工作部门只服从本级政府的领导，可以接受上级政府工作部门的业务指导，但不能超越业务指导的边界。当前的主要问题不是地方人大的权力不足，而是价值和规范向现实的转化不足。

[29]陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3期，第31、32页。作为国家权力机关，产生并监督政府是人大的重要职权。《共同纲领》第15条规定：各级政权机关一律实行民主集中制。1954年宪法作出类似规定时便有疑问：第55条地方人民代表大会如果和上级人民政府的意见不一致，怎么办？地方人民代表大会是否还应服从上级人民政府？[4]但直至1982年宪法颁行，问题仍未很好解决。

……在中国只有国家行政机关一个体系而已。在此基础上，1954年宪法明确规定了权力机关和行政机关，付之以不同的职权，使代议与执行的功能得以区分。

第二，某些政府具有行政机关以外的其他属性。该条与1982年宪法第110条总体一致，双重负责条款就此生成。

地方行政机关由权力机关产生、对它负责、受它监督的议行关系得以明确化和现实化。董必武在关于草拟中央人民政府组织法的报告中介绍政务院时，两次使用了最高行政机关的语词。

在承认上下级政府之间相对独立的前提下，上级政府对下级政府的控制应当以宪法为基础，以组织法以及行为法为方式。[33]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第292页。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。两类事务的范围应当是相对明确的，不应越过各自边界。

人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。除国防、军事、外交等少量事务由中央政府负责外，各级政府的事权大体重合。

[51]前注[50]，王贵松文，第217页。1954年《地方组织法》第39条规定，地方政府工作部门受本级政府统一领导，并且受上级政府主管部门的领导。

上级或最高行政机关的领导监督不能侵入下级行政机关的核心权力领域，或者对后者正常行使职权造成本质阻碍，比如不能在人员、资金、装备等方面使下级政府失去履职条件。[30][德]克里斯托夫·默勒斯：《民主：苛求与承诺》，赵真译，清华大学出版社2017年版，第39页。